Les différents modes d’acquisition d’un bien immobilier par une commune

Article publié dans le magazine « Les Affiches de Grenoble et du Dauphiné, rubrique l’Etude des notaires ».

 

Comment obtenir le droit de préemption ?

Quelles en sont les conditions ?

Les trois actes et étapes :

 

Des questions à poser à un notaire près de chez vous ?

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ZOOM SUR NOTRE HORS-SERIE

Les notaires Isère Drôme Hautes-Alpes vous apportent leur éclairage et leur expertise dans ce numéro spécial « collectivités locales », destiné aux maires, élus et techniciens de nos départements.

Au sommaire de notre magazine « Collectivités Locales » [Numéro Avril 2022] 

• Le notaire, un conseiller pour l’élu. Un trait d’union vers les professions du droit
• Fonds de commerce sur le domaine public et occupation précaire [ENTREPRISE]
• Conseils pratiques en matière de délibération, mise en concurrence, droit de préemption [

« Le notaire a une mission de conseil auprès d’une mairie. Les maires et les élus ne peuvent pas maîtriser tous les domaines. Le notaire peut, au-delà d’une opportunité mutation, apporter son expertise sur l’exercice d’un droit.

À titre d’exemple il faut savoir que le droit de préemption est complexe et le notaire est à même d’apporter les bonnes informations sur les modalités d’exercice. La diversité des domaines qu’a à traiter un maire fait, qu’en matière d’urbanisme, le notaire est un vrai partenaire ».

Olivier Gonnet, Président du conseil régional des notaires de la cour d’appel de Grenoble (38).

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Nous vous invitons à cliquez sur ce lien chers lecteurs : Télécharger ici notre hors série spécial collectivités locales – Avril 2022

 

Retrouvez également notre magazine « Collectivités Locales » [Numéro Avril 2021] :

Au sommaire de cette édition de 2021 :

• Le déclassement par anticipation
• Promesse de vente de biens du domaine public, sous condition suspensive de déclassement
• Conseils pratiques en matière d’acceptation de libéralité, de mise en concurrence, de vente d’un bien du domaine privé, délégation de signature.

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Article publié dans les Affiches de Grenoble et du Dauphiné, l’Etude des notaires

Don ou legs à une commune : les règles à connaître

Mairies et offices notariaux constituent sans doute les réseaux les plus denses du territoire avec la même mission : le service public de proximité.

Le guide pratique des opérations immobilières des collectivités locales

Inséré dans le tissu local, le notaire est au cœur des échanges économiques. Sur la cour d’appel de Grenoble, avec 307 notaires dans l’Isère, 127 dans la Drôme et 47 dans les Hautes-Alpes, près de 200 offices notariaux sont implantés dans 160 communes. Et 1500 collaborateurs sont au service des particuliers, des professionnels et des décideurs locaux.

Le notaire est traditionnellement un interlocuteur privilégié des collectivités locales grâce à son expertise particulière en droit immobilier ainsi qu’en droit public. 

Les collectivités réalisent des opérations immobilières classiques : vente, acquisition, échange, location, et d’autres techniques contractuelles comme le crédit-bail, le bail emphytéotique, le bail à construction qui doivent se combiner avec les règles du droit public. 

La sécurité juridique de l’opération est en jeu. Le notaire maîtrise aussi bien le droit privé que le droit public et assure auprès des collectivités locales, un conseil impartial, contrôle de légalité pour leurs décisions et rédaction d’actes.

En matière d’urbanisme et d’environnement, le notaire est un conseil avisé lors de l’élaboration de PLU, de lotissement communal et accompagne les collectivités dans la gestion et l’évolution de leurs projets fonciers. 

Le notaire assure l’exécution des délibérations et reste un interlocuteur indispensable pour la rédaction de contrats et les montages complexes. 

Le notariat dispose d’outils informatiques indispensables aux collectivités locales. Grâce notam­ment aux bases de données immobilières, le notaire apporte son expertise pour évaluer le juste prix d’une transaction.

Dans le souci d’accompagner toujours mieux les collectivités locales dans leurs projets immobiliers, les notaires Drôme Isère Hautes-Alpes ont imaginé ce guide pratique. 

L’objectif est d’apporter aux élus et techniciens des éclairages juri­diques sur les points suivants :  

• Promettre de vendre ou vendre avant déclassement du domaine public
• La vente d’un bien dépendant du domaine public
• Opération immobilière et avis de la direction de l’immobilier de l’Etat
• Le prix de vente des biens immobiliers d’une collectivité
• Les lotissements communaux
• L’acquisition en VEFA par une collectivité
• Les clauses anti-spéculatives
• Procédure DPU : droit de visite du bien  et incidences sur le délai de préemption
  

>> Téléchargez le guide pratique des opérations immobilières des collectivités locales en cliquant sur le visuel ci-après…

 

Les différents Congrès des Maires permettent aux élus de l’Isère, des Hautes-Alpes et de le Drôme de se rassembler le temps d’une journée riche en informations et échanges… L’occasion pour nous d’organiser le « quiz de l’élu » sur le stand des notaires. Vous avez participé, voici les réponses aux questions posées.

1/ Peut-on constituer une servitude sur le domaine public ?

Oui mais sous condition
Aux termes de l’article L.2122-4 du CGPPP : « Des servitudes établies par conventions passées entre les propriétaires, conformément à l’article 639 du Code civil, peuvent grever des biens des personnes publiques (…) qui relèvent du domaine public, dans la mesure où leur existence est compatible avec l’affectation de ceux de ces biens sur lesquels ces servitudes s’exercent. »Mise en place afin d’assurer le bon fonctionnement des divisions en volumes, ce texte peut permettre un usage plus étendu. Antérieurement la jurisprudence n’admettait que les servitudes qui préexistait à l’incorporation du bien dans le domaine public. Sa mise en place nécessite la prise d’une délibération et la conclusion d’une convention de servitudes. La délibération devra notamment prévoir la contrepartie de la servitude (occupation du domaine public).Une servitude constitue un droit réel et par principe ne peut être remis en cause, sauf accord des parties.

2/ La vente d’un bien du domaine public nécessite t’elle toujours une désaffectation préalable ?

NON
Les étapes pour exclure un bien du domaine public sont les suivantes :
1 la désaffectation , 2 le déclassement.
La chronologie de ses deux étapes est importante, de sorte que par principe une collectivité ne peux pas déclasser un bien qui n’aurait pas été désaffecté au préalable.Mais il existe un assouplissement prévu à l’article L 2141-2 du CGPPP  dont l’objet a été étendu en 2017. Par dérogation à l’article L. 2141-1, le déclassement d’un immeuble appartenant au domaine public artificiel des personnes publiques et affecté à un service public ou à l’usage direct du public peut être prononcé dès que sa désaffectation a été décidée alors même que les nécessités du service public ou de l’usage direct du public justifient que cette désaffectation ne prenne effet que dans un délai fixé par l’acte de déclassement. Ce délai ne peut excéder trois ans. Toutefois, lorsque la désaffectation dépend de la réalisation d’une opération de construction, restauration ou réaménagement, cette durée est fixée ou peut être prolongée par l’autorité administrative compétente en fonction des caractéristiques de l’opération, dans une limite de six ans à compter de l’acte de déclassement. En cas de vente de cet immeuble, l’acte de vente stipule que celle-ci sera résolue de plein droit si la désaffectation n’est pas intervenue dans ce délai. L’acte de vente comporte également des clauses relatives aux conditions de libération de l’immeuble par le service public ou de reconstitution des espaces affectés à l’usage direct du public, afin de garantir la continuité des services publics ou l’exercice des libertés dont le domaine est le siège. Toute cession intervenant dans les conditions prévues au présent article donne lieu, sur la base d’une étude d’impact pluriannuelle tenant compte de l’aléa, à une délibération motivée de l’organe délibérant de la collectivité territoriale, du groupement de collectivités territoriales ou de l’établissement public local auquel appartient l’immeuble cédé. Pour les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics, l’acte de vente doit, à peine de nullité, comporter une clause organisant les conséquences de la résolution de la vente. Les montants des pénalités inscrites dans la clause résolutoire de l’acte de vente doivent faire l’objet d’une provision selon les modalités définies par le code général des collectivités territoriales. »Il est donc possible de procéder à un déclassement par anticipation, afin notamment de ne pas retarder une opération quand l’affectation se prolonge, cela permet également à la collectivité de financer des équipements permettant de relocaliser ceux existant dans les biens objets de la vente.

3/ Une collectivité peut-elle acquérir des biens en l’état futur d’achèvement ?

OUI
Le recours à la VEFA n’est pas illicite mais reste toutefois très encadré. A l’origine le juge administratif avait mis en place des conditions cumulatives, qui si elles étaient remplies entrainait l’illégalité de l’opération pour absence de respect du Code des marchés publics. :

1. L’opération porte sur la construction même d’un immeuble
2. Pour le compte de la collectivité ;
3. L’immeuble est entièrement destiné à la collectivité ;
4. L’immeuble est conçu en fonction des besoins propres de la collectivité.

L’ordonnance n°2015-899 du 23 juillet 2015 corrigé par le décret n°2016-360 du 25 mars 2016 sont venus modifiés cette jurisprudence bien établie, désormais : 

I. – Les acheteurs peuvent passer un marché public négocié sans publicité ni mise en concurrence préalables dans les cas suivants : (…)3° Lorsque les travaux, fournitures ou services ne peuvent être fournis que par un opérateur économique déterminé, pour l’une des raisons suivantes : (…)b) Des raisons techniques. Tel est notamment le cas lors de l’acquisition ou de la location d’une partie minoritaire et indissociable d’un immeuble à construire assortie de travaux répondant aux besoins de l’acheteur qui ne peuvent être réalisés par un autre opérateur économique que celui en charge des travaux de réalisation de la partie principale de l’immeuble à construire ;

(…) Les raisons mentionnées aux b et c ne s’appliquent que lorsqu’il n’existe aucune solution alternative ou de remplacement raisonnable et que l’absence de concurrence ne résulte pas d’une restriction artificielle des caractéristiques du marché public. En conclusion le recours à la VEFA n’est pas illégal à partir du moment où elle n’a pour objet qu’une partie minime de l’opération avec lequel forme avec un tout indissociable, et qu’elle est financièrement opportune.

4/ Quelle est la procédure de cession d’un chemin rural ?

Les chemins ruraux sont avant tout des chemins d’intérêt local et même plus précisément d’intérêt agricole. Ils ont pour vocation spécifique de desservir les terres et divers héritages ou exploitations et accessoirement les bâtiments plus ou moins isolés ou épars des activités rurales. Ils font partie du domaine privé de la commune (art. L.161-1 du code de la voirie routière, art. L.161-1 du code rural et de la pêche maritime et art. L.2212-1 1° du code général de la propriété des personnes publiques).

Malgré cette appartenance au domaine privé – qui dispense donc de la procédure de « déclassement », laquelle à pour objet de faire perdre à un bien son caractère de dépendance du domaine public – leur aliénation est strictement réglementée. Aux termes de l’article L.161-10 du code rural et de la pêche maritime : « Lorsqu’un chemin rural cesse d’être affecté à l’usage du public, la vente peut être décidée après enquête par le conseil municipal, à moins que les intéressés, groupés en association syndicale conformément à l’article suivant, n’aient demandé à se charger de l’entretien dans les deux mois qui suivent l’ouverture de l’enquête. Lorsque l’aliénation est ordonnée, les propriétaires riverains sont mis en demeure d’acquérir les terrains attenants à leurs propriétés.Si, dans le délai d’un mois à dater de l’avertissement, les propriétaires riverains n’ont pas déposé leur soumission, ou si leurs offres sont insuffisantes, il est procédé à l’aliénation des terrains selon les règles suivies pour la vente des propriétés communales ».Cette procédure vise essentiellement à garantir les droits des usagers (c’est l’objet de l’enquête) et les droits des propriétaires riverains (c’est le sens du droit de priorité qui leur est reconnu).

5/ Une collectivité peut-elle vendre un bien à l’Euro symbolique ?

Les biens composant le domaine privé des collectivités locales ne peuvent pas faire l’objet d’aliénations à l’euro symbolique ou à un prix inférieur à leur valeur, en raison du principe qui interdit aux personnes publiques de faire des libéralités aux particuliers. L’interdiction édictée concerne en effet les seules cessions gratuites (ou à des conditions trop avantageuses) consenties au profit des personnes privées poursuivant des fins d’intérêt privé. Par ailleurs, ne sont prohibées que les libéralités stricto sensu, c’est-à-dire les cessions qui procèdent véritablement d’une intention libérale et sont consenties sans contrepartie aucune. Dès lors que la cession comporte une contrepartie pour la collectivité cédante, l’opération ne peut plus être assimilée à une libéralité et ne tombe plus sous le coup de la prohibition ci-dessus rappelée.

6/ Peut-on édifier une construction sur un emplacement réservé ?

Pour garantir la disponibilité de l’emplacement réservé, les terrains concernés sont rendus inconstructibles. Il s’agit toutefois d’une inconstructibilité relative et temporaire, puisque le bénéficiaire de la réserve, une fois acquis les biens en cause, pourra réaliser le projet qui avait justifié le classement, conformément aux prescriptions et règles définies par le PLU pour la zone. Le propriétaire d’un bien situé dans un emplacement réservé peut, en dépit de l’inconstructibilité inhérente au classement, obtenir l’autorisation d’édifier des constructions temporaires sur son terrain. Seules les constructions à caractère définitif sont interdites, pour garantir la disponibilité de l’emplacement par rapport à la réalisation du projet ayant justifié sa création.

7/ Lorsqu’un conseil municipal délibère sur un projet de vendre un bien immobilier, le maire doit-il lire le projet avant de recevoir l’autorisation de le signer ?

Le maire n’est pas tenu de lire en conseil municipal l’intégralité de l’acte authentique avant que le conseil ne délibère et lui donne l’autorisation de le signer (réponse ministérielle n°4398, JO SENAT 12 juillet 2018).

Il est de bonne pratique de joindre aux pièces du dossier soumises aux conseillers municipaux un projet de l’acte, surtout lorsqu’il s’agit d’un contrat particulier ou comprenant des clauses particulières.

Pour des actes courants, type vente immobilière, conclus aux conditions d’usage et de droit, la production d’un projet n’est pas indispensable.

8/ La commune doit-elle entretenir un mur séparant une propriété privée et une voie publique ?

En l’absence de titre attribuant la propriété du mur au propriétaire du terrain en bordure duquel il est édifié, le mur doit être qualifié d’accessoire de la voie publique et appartenant au domaine public. La commune doit donc l’entretenir, alors même qu’elle ne l’aurait pas construit. (Cour d’Appel de Bordeaux, 24 août 2017).

9/ En cas de refus illégal de permis de construire, la commune ne doit-elle verser des dommages et intérêts au demandeur pour manque à gagner, du fait de l’impossibilité de réaliser l’opération immobilière ?

Non. Le droit à indemnisation est subordonné au caractère direct et certain des préjudices invoqués. Le Conseil d’Etat indique que le manque à gagner ne revêt qu’un caractère éventuel, sauf si le demandeur justifie de circonstances particulières (CE 15 avril 2016, Sociétéles Trois Coteaux).

 

LA VENTE A L’EURO SYMBOLIQUE

En préambule, on rappellera que toutes les cessions immobilières, par une collectivité territoriale (de + de 2000 habitants), sont soumises à la consultation préalable de la Direction Immobilière de l’Etat (DIE) dès le premier euro et sans condition de montant.

La collectivité souhaite parfois céder son bien immobilier à un prix symbolique ou un prix bien inférieur à sa valeur vénale (notamment celle déterminée par la DIE).

I) Vente à l’euro symbolique : le principe

D’une façon générale, les biens composant le domaine privé des collectivités locales ne peuvent pas faire l’objet d’aliénations à l’euro symbolique ou à un prix inférieur à leur valeur, en raison du principe qui interdit aux personnes publiques de faire des libéralités aux particuliers.

Ce principe s’entend strictement. Cette interdiction concerne les seules cessions gratuites (ou à des conditions trop avantageuses) consenties au profit des personnes privées poursuivant des fins d’intérêt privé (Décision Cons. Constit. 25-26 juin 1986). Par ailleurs, ne sont prohibées que les libéralités stricto sensu, c’est-à-dire les cessions qui procèdent véritablement d’une intention libérale et sont consenties sans contrepartie aucune.

II) Vente à l’euro symbolique : les exceptions

Dès lors que la cession comporte une contrepartie pour la collectivité cédante (c’est-à-dire une compensation pour la commune ou l’intérêt général dont elle a la charge), l’opération ne peut plus être assimilée à une libéralité et ne tombe plus sous le coup de l’interdiction ci-dessus rappelée.

Qu’est-ce qu’une contrepartie ? Il s’agira de déterminer les avantages que la cession est susceptible de procurer à la collectivité cédante, eu égard à l’ensemble des intérêts publics dont cette dernière a la charge, et de s’assurer, en tenant compte de la nature des contreparties et, le cas échéant, des obligations mises à la charge des cessionnaires, de leur effectivité.

Qu’en est–il dans le secteur de l’intervention économique ?

Depuis le 1^er janvier 2005 (date d’entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004), les ventes de terrains nus ou aménagés aux entreprises sont soumises à la même réglementation que les ventes de bâtiments neufs ou rénovés, c’est-à-dire que le prix doit être calculé par référence aux conditions du marché, avec possibilité toutefois de consentir, dans certaines zones, des rabais selon des conditions précisées par décret en Conseil d’Etat (CGCT, art. L.1511-3 et art. R. 1511-4 et s.).

Cette évolution législative met donc fin à la jurisprudence dite « Commune de Fougerolles » (Conseil d’Etat, 3 novembre 1997) qui validait les ventes de terrain, par une collectivité territoriale au profit d’une entreprise, à l’euro symbolique ou à un prix inférieur à leur valeur mais avec des contreparties suffisantes.

Mais un arrêt du CE « Commune de Mer » en date du 25 novembre 2009 a ravivé les débats. Le CE a jugé qu’une collectivité locale pouvait légalement céder à une association un bien immobilier pour un prix inférieur à sa valeur « dès lors que cette cession était justifiée par des motifs d’intérêt général et comportait des contreparties suffisantes ».

Toutefois, à ce jour, le juge administratif ne s’est pas encore prononcé sur les cessions, au profit des entreprises, de biens appartenant à une personne publique à un prix inférieur aux conditions du marché.

En revanche, en droit communautaire, la réponse paraît plus nette : une telle cession serait contraire aux régimes des aides économiques à l’immobilier d’entreprise.

Julien MINIO, notaire

L’achat en VEFA par une collectivité publique. La réforme de la commande publique intervenue avec l’ordonnance du 23 juillet 2015 et son décret d’application du 25 mars 2016 impacte fortement la pratique des collectivités publiques d’acquérir en l’état futur d’achèvement (VEFA) des biens qui leur étaient destinés. Pratique qui a d’ailleurs contribué durant ces dernières années à permettre la production de nombreux équipements publics (crèches, parkings, locaux associatifs…). Quels sont les changements apportés par la réforme lorsque le bien que la collectivité souhaite acquérir est sur le marché, et lorsque le bien n’est pas sur le marché.

Depuis l’entrée en vigueur de la réforme, il est possible de résumer simplement la situation de la manière suivante :

Achat en VEFA par une collectivité publique 1^ère hypothèse

Le bien à vendre que la collectivité souhaite acquérir est sur le marché (bien en commercialisation, permis déposé…). Dans ce cas, la collectivité publique peut recourir à la VEFA pour acheter tout ou partie d’un ensemble immobilier. Elle peut même demander des travaux complémentaires si ces derniers peuvent être considérés comme indivisibles des travaux principaux et accessoires à ces derniers ;

Dans cette hypothèse, la réforme n’a rien changé.

Achat en VEFA par une collectivité publique 2^ème hypothèse 

Le bien à vendre n’est pas sur le marché. La collectivité le commande pour répondre à ses propres besoins et en précise les spécificités. Dans ce cas, depuis la réforme, on entre dans le champ de la commande publique quel que soit le mode de réalisation de l’équipement public même si la personne publique n’est pas le maître de l’ouvrage et quel que soit son coût. En effet la condition de maîtrise d’ouvrage ne figure plus au nombre des critères du marché public de travaux.

En conséquence, dans cette hypothèse, l’acquisition de l’équipement doit être qualifiée de marché public de travaux. La possibilité pour une personne publique d’acquérir un bien qu’elle a commandé et dont elle n’est pas maître d’ouvrage sans mise en concurrence est désormais étroitement encadrée et n’est possible que pour des raisons techniques. « Tel est notamment le cas lors de l’acquisition ou de la location d’une partie minoritaire et indissociable d’un immeuble à construire assortie de travaux répondant aux besoins de l’acheteur qui ne peuvent être réalisés par un autre opérateur économique que celui en charge des travaux de réalisation de la partie principale de l’immeuble à construire.

Les raisons mentionnées aux b et c de l’article 30 du décret du 25 mars 2016 sus visé ne s’appliquent que lorsqu’il n’existe aucune solution alternative ou de remplacement raisonnable et que l’absence de concurrence ne résulte pas d’une restriction artificielle des caractéristiques du marché public ». Les conditions de recours à cette possibilité sont donc très strictes et doivent être examinées au cas par cas.

Par ailleurs, les règles d’exécution des marchés n’étant pas compatibles avec celles de la VEFA, notamment en matière de paiement du prix, les collectivités publiques (Etat et ses EPA, collectivités locales et ses établissements publics) soumises à ces règles doivent désormais recourir à d’autres types de contrats que la VEFA et mettre en en œuvre des marchés publics de travaux avec des acomptes assortis d’un transfert de propriété.

Etant ici précisé qu’il est possible d’établir soit un ou deux contrats. Toutefois, il faut prévoir des clauses liant ces deux contrats.

Laurence CROS, notaire