Les collectivités territoriales disposent d’un patrimoine qui leur est propre et peuvent devenir propriétaires selon différents moyens. La propriété des communes et les règles relatives aux modalités d’acquisition sont régies par le Code général de la propriété des personnes publiques. Ces acquisitions peuvent être à titre onéreux ou à titre gratuit.

LES ACQUISITIONS À TITRE ONÉREUX

Une commune peut acquérir les biens immobiliers selon les règles de droit commun. Ainsi, sous réserve de respecter les conditions de forme et de fond qui lui sont propres, elle peut procéder à des acquisitions amiables ou à des échanges. La commune peut également, au titre de ces prérogatives de puissance publique, acquérir les biens selon des procédés de contraintes. Il s’agit de l’expropriation et de la préemption.

L’EXPROPRIATION

« Les personnes publiques mentionnées à l’article L. 1 peuvent acquérir des immeubles et des droits réels immobiliers par expropriation. Cette procédure est conduite dans les conditions fixées par le Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ». (termes de l’article L 1112-2 du Code de la propriété des personnes publiques)Cette procédure exorbitante de droit commun permet de contraindre une personne à lui céder un bien moyennent une indemnité. Ou éventuellement de le céder à une autre personne.

Le recours à l’expropriation, dans la mesure où elle porte atteinte au droit de propriété, est très encadrée. Et nécessite donc le respect strict des règles qui l’encadrent.

Quelles en sont les conditions ?

L’expropriation est conditionnée à la reconnaissance de l’utilité publique. Cela nécessite donc que le projet doive être réellement justifié. Ou bien qu’il ne peut pas être évité et que l’atteinte au droit de propriété de la personne concernée n’est pas disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi.

Les phases de la procédure d’expropriation

1- Une phase administrative au cours de laquelle la collectivité doit établir une déclaration d’utilité publique. Tout cela avant de prendre un arrêté de cessibilité.

2- Une phase judiciaire aux termes de laquelle le juge prononcera le transfert de propriété au moyen d’une ordonnance d’expropriation.  Et où le montant de l’indemnité sera fixé.

Il est ici précisé que la commune et le propriétaire concerné peuvent, en amont de la phase judiciaire, s’accorder sur le montant de l’indemnité et procéder à une vente amiable.

LA PRÉEMPTION

Le droit de préemption est la faculté reconnue à une personne de se substituer à l’acquéreur d’un bien que son propriétaire a mis en vente.

La loi reconnaît plusieurs droits de préemption dont la commune est titulaire. Leur champ d’application diffère ainsi en fonction du type de droit de préemption concerné.

Les différents droits de préemption

• Le droit urbain et celui instauré dans les zones d’aménagement différé, qui nécessitent une délibération de la commune pour les instaurer.
• Le droit sur les parcelles boisées. Légal, il a vocation à s’appliquer si la propriété possède une parcelle boisée contiguë gérée conformément à un document d’aménagement. En matière de parcelles boisées, la commune dispose également d’un droit de préférence, même si elle n’est propriétaire d’aucune parcelle contiguë.

Les modalités d’exercice de ces droits de préemption varient en fonction de leur nature. Néanmoins, le propriétaire qui envisage de céder son bien (entrant dans le champ d’application du droit de préemption) doit procéder à une notification auprès de la commune. Le tout au moyen d’une déclaration d’intention d’aliéner.

Cette déclaration doit contenir le prix et les conditions de la vente. Elle constitue une offre de vente et la commune dispose d’un délai de deux mois pour faire connaître sa décision. L’absence de réponse équivaut refus.

Si la commune décide de préempter, la vente doit être constatée dans les délais prévus par la loi.

Dans certains cas, la commune peut décider de préempter à un prix différent. Le vendeur peut alors accepter, renoncer ou saisir le juge de l’expropriation.

Les communes ont également la faculté d’instaurer un droit de préemption sur les fonds de commerce et les fonds artisanaux qui sont qualifiés de biens mobiliers.

Les acquisitions à titre gratuit

La commune peut également devenir propriétaire à titre gratuit. Soit selon des modes d’acquisition de droit commun avec les dons et legs avec toutefois quelques particularités. Soit au moyen de procédures particulières dans le cadre des biens sans maître.

LES DONS ET LEGS

La loi autorise les dons et legs au profit des communes. Les règles applicables sont celles de droit commun, de sorte que la donation ou le legs peuvent être assortis de charges et conditions. Cela est possible sous réserve toutefois que celles-ci soient d’une part compatible avec l’utilisation du bien par la commune. Ou bien qu’elles ne rendent pas l’exécution de la libéralité impossible.

Que le loi dit-elle d’autre ?

La loi prévoit expressément cette possibilité aux termes des articles L 2242-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales. Aux termes de ces textes, le conseil municipal est compétent pour statuer sur l’acceptation du don ou du legs. Néanmoins, il est possible pour le maire de la commune d’accepter à titre conservatoire les dons et legs. Avant même la délibération et à ce titre procéder à toute demande en délivrance. Si tel est le cas, la délibération du conseil municipal aura effet au jour de l’acceptation par le maire. Le conseil municipal peut également déléguer au maire la faculté d’accepter les dons et legs sans charge.

Si des charges ont été stipulées la commune pourra, selon les règles de droit commun, demander une révision judiciaire de celles-ci.

LES BIENS SANS MAÎTRES

Le régime des biens sans maître est précisé aux termes des articles L1123-1 et suivants du Code général de la propriété des personnes publiques, qui les définit de la manière suivante :

« Sont considérés comme n’ayant pas de maître les biens autres que ceux relevant de l’article L. 1122-1 et qui :

1° Soit font partie d’une succession ouverte depuis plus de trente ans et pour laquelle aucun successible ne s’est présenté. Ce délai est ramené à dix ans, lorsque les biens se situent dans le périmètre :

• d’une grande opération d’urbanisme
• d’une opération de revitalisation de territoire et de l’habitation
• dans une zone de revitalisation rurale 
• dans un quartier prioritaire de la politique de la ville 

La présente phrase ne fait pas obstacle à l’application des règles de droit civil relatives à la prescription 

2° Soit sont des immeubles qui n’ont pas de propriétaire connu et pour lesquels depuis plus de trois ans les taxes foncières n’ont pas été acquittées ou ont été acquittées par un tiers. Ces dispositions ne font pas obstacle à l’application des règles de droit civil relatives à la prescription ».

Si le bien est issu d’une succession en déshérence, le bien est incorporé dans le patrimoine de la commune de droit, à moins que celle-ci n’y renonce. Dans ce cas, la propriété sera transférée à l’État. Une délibération de la commune pour formaliser l’acquisition est toutefois conseillée.

Si le bien est sans maître**, l’incorporation dans le patrimoine de la commune doit se faire selon une procédure spécifique. La commune doit tout d’abord procéder à une enquête pour s’assurer que le bien est effectivement sans propriétaire connu. Il faudra ensuite établir les trois actes suivants.

1- Le maire devra prendre un arrêté qui constate la réunion des conditions précitées.

2- Il devra ensuite être pris une délibération du conseil municipal pour constater qu’aucun propriétaire ne s’est fait connaître dans les six mois de la publication de l’arrêté.

3- Il devra être pris un arrêté constatant l’entrée du bien dans le patrimoine de la commune.

Ces actes devront être publiés au service de la publicité foncière dont le notaire pourra se charger. Il est ici précisé que le recours à ces procédures n’empêche pas la contestation du véritable propriétaire de son droit de propriété.

** Absence de propriétaires connus et aucune perception acquittée depuis plus de trois ans.

 Claire Gribaudo, notaire.

Les biens peuvent être transmis aux communes, soit par dons, c’est-à-dire qui s’exécutent du vivant du donateur, aux termes d’un acte de donation, soit par legs, c’est-à-dire aux termes d’un testament qui vient à s’exécuter après la mort du disposant, personne physique. Aucune restriction n’existe quant au bien, objet de la disposition, qui peut être un bien immobilier ou mobilier. Ce peut être des biens à usage culturel, social, éducatif ou encore sportif, sans que cette liste ne soit limitative. Enfin, rien n’interdit à une collectivité publique de recevoir un bien, à l’extérieur de son territoire, sur une commune limitrophe, voire dans toute la France ou même à l’étranger.

LES PARTICULARITÉS D’UNE DONATION OU D’UN LEGS À UNE COMMUNE

Depuis les lois de décentralisation (1982-1983), l’acceptation des libéralités par les communes n’est plus soumise à l’autorisation de l’État. Seul un contrôle de légalité des décisions de l’autorité ayant accepté la libéralité est effectué par le préfet. L’assemblée délibérante les accepte librement, dans le respect des dispositions du Code général des collectivités territoriales et sous réserve du respect des principes de légalité et de spécialité

Règles communes aux dons et legs

Lorsque le bien est donné ou légué à une collectivité publique, les règles relatives à l’acte de libéralité en lui-même, sont celles du droit privé. Le disposant peut donc y inclure toutes les clauses usuelles en la matière et grever celle-ci de charges et conditions. Celles-ci doivent cependant être compatibles avec la future utilisation du bien par la personne publique et ne pas rendre impossible l’exécution de la libéralité.

La validité et l’interprétation des libéralités ne peuvent être appréciées que par le juge judiciaire, le juge administratif n’étant compétent que pour apprécier les actes administratifs ayant accepté la libéralité.

Les règles du droit privé, relatives aux libéralités et issues du Code civil, vont devoir se combiner avec celles du droit public régissant la dévolution et la gestion des biens du patrimoine de la personne publique.

Aux termes des dispositions du Code général des collectivités territoriales, le conseil municipal statue sur l’acceptation des dons et legs faits à la commune. Le maire peut accepter les dons et legs à titre provisoire et former, avant l’autorisation du conseil municipal, toute demande en délivrance. Par ailleurs, il peut, par délégation du conseil municipal, accepter les dons et legs qui ne sont pas grevés de charges ou conditions.

Les règles propres aux donations

En matière de donation, il y a généralement lieu à acceptation provisoire par le maire, qui a pour effet de rendre la donation irrévocable alors même que le donateur viendrait à décéder avant l’acceptation définitive par le conseil municipal. En pratique, après avoir accepté provisoirement et fait procéder s’il y a lieu à une expertise des biens, objet de la donation, le maire invite le conseil municipal à se prononcer, notamment sur les conditions particulières de la donation. La délibération du conseil municipal l’autorisant à accepter définitivement la donation rétroagira au jour de l’acceptation provisoire. Précision ici faite que la donation doit être reçue par acte notarié et il n’est pas possible de recourir à un acte administratif.

Cependant, de nombreux dons manuels sont effectués sans formalisme. Cette pratique a été validée par la Cour de cassation. Mais cette procédure exclut alors tout contrôle du notaire ou la possibilité d’introduire des clauses particulières et est contraire au principe d’acceptation de la donation par l’organe délibérant.

Les règles propres aux legs

Tout notaire constitué dépositaire d’un testament contenant un legs en faveur d’une commune est tenu, dès l’ouverture du testament, d’adresser au maire la copie intégrale des dispositions testamentaires. En cas de legs à une commune, les héritiers sont admis à formuler des réclamations relativement aux dispositions testamentaires auprès du ministre de l’Intérieur, dans un délai de six mois à compter de l’ouverture du testament. En cas de réclamation, le ministère informe le maire ou le représentant de l’établissement. La commune ne peut alors accepter le legs qu’après autorisation donnée par décret en Conseil d’État. Il convient donc d’attendre l’expiration du délai de réclamation avant de faire accepter définitivement le legs. En ce qui concerne les actes à établir pour recueillir un legs, il existe les mêmes procédures que pour une personne privée.

Entrée du bien dans le patrimoine de la personne publique

Le bien objet de la libéralité va entrer dans le domaine de la commune et dès lors, en fonction de sa nature et de sa destination, va être inclus soit dans le domaine public, soit dans le domaine privé de la commune et être soumis en conséquence aux statuts et aux règles de fonctionnement propres à ces domaines, notamment quant aux règles de l’inaliénabilité et de l’imprescriptibilité propres au domaine public.

Rappel : les libéralités en faveur des personnes publiques sont exonérées de toute perception des droits de mutation à titre gratuit.

UNE POSSIBILITÉ DE REVENIR SUR LES CHARGES ?OUI MAIS AVEC L’ACCORD DU JUGE…

La nécessaire exécution des charges régulièrement acceptées

Au plan des principes, lorsqu’une libéralité grevée de charges a été acceptée par son bénéficiaire, celui-ci est tenu d’exécuter lesdites charges. La circonstance que le bénéficiaire de la libéralité soit une commune est à cet égard indifférente. Cela ne le dispense nullement de l’exécution des charges qu’elle a régulièrement acceptées et dont elle ne peut s’exonérer qu’aux termes d’une procédure régulière de révision judiciaire des charges et conditions, diligentée conformément aux dispositions des articles 900-2 à 900-8 du Code civil.

La procédure de révision judiciaire des charges et conditions

En vertu des dispositions susvisées, le juge peut autoriser la modification de cette charge. Pour être admise, une telle action suppose que quatre conditions soient réunies :

– L’exécution de la libéralité est pour le gratifié extrêmement difficile ou sérieusement dommageable : seuls les changements de circonstances entraînant les conséquences les plus graves sont susceptibles de donner lieu à révision des charges. Cependant, la jurisprudence se montre souple, et le juge peut en conséquence aménager l’exécution des charges ou autoriser la vente du bien en ordonnant l’emploi du prix de vente en rapport avec la volonté du disposant.

– L’évolution de la situation contemporaine de la libéralité : une révision n’est pas admise si la lourdeur dénoncée existe dès l’origine. La loi exige une aggravation par suite d’un changement de circonstances résultant d’une dépréciation économique du bien, de l’évolution des mœurs ou des pratiques sociales, ou encore l’évolution technologique ou médicale. Ce changement de circonstances doit être extérieur à la personne du gratifié, postérieur à la date d’effet de la libéralité, et ne devait donc pas être connu de lui à cette date. Il n’est pas besoin qu’il soit imprévisible, il suffit que ses incidences sur l’exécution de la libéralité soient effectives.

– Les diligences du gratifié : le gratifié doit justifier des diligences qu’il a faites pour exécuter ses obligations.

– Un délai de dix années : la révision ne peut être demandée que dix ans après la mort du disposant ou une précédente révision.

Ce n’est que lorsque ces quatre conditions sont réunies que le juge tient de la loi des pouvoirs de révision très larges. Les mesures de révision sont celles édictées par le Code civil, soit l’aménagement ou la modification des charges, soit la restitution du bien, soit la cession de tout ou partie du bien.

La procédure de révision judiciaire, une procédure obligée

La commune ne saurait en principe se contenter d’une autorisation donnée amiablement par les héritiers. Étant ici précisé que si les héritiers donnent leur accord sur le principe de la modification des charges ou autorisent le cas échéant l’aliénation du bien légué, le risque d’une révocation judiciaire se trouve écarté.

Moréna Paget, notaire.