Don ou legs à une commune : les règles à connaître
Les biens peuvent être transmis aux communes, soit par dons, c’est-à-dire qui s’exécutent du vivant du donateur, aux termes d’un acte de donation, soit par legs, c’est-à-dire aux termes d’un testament qui vient à s’exécuter après la mort du disposant, personne physique. Aucune restriction n’existe quant au bien, objet de la disposition, qui peut être un bien immobilier ou mobilier. Ce peut être des biens à usage culturel, social, éducatif ou encore sportif, sans que cette liste ne soit limitative. Enfin, rien n’interdit à une collectivité publique de recevoir un bien, à l’extérieur de son territoire, sur une commune limitrophe, voire dans toute la France ou même à l’étranger.
LES PARTICULARITÉS D’UNE DONATION OU D’UN LEGS À UNE COMMUNE
Depuis les lois de décentralisation (1982-1983), l’acceptation des libéralités par les communes n’est plus soumise à l’autorisation de l’État. Seul un contrôle de légalité des décisions de l’autorité ayant accepté la libéralité est effectué par le préfet. L’assemblée délibérante les accepte librement, dans le respect des dispositions du Code général des collectivités territoriales et sous réserve du respect des principes de légalité et de spécialité
Règles communes aux dons et legs
Lorsque le bien est donné ou légué à une collectivité publique, les règles relatives à l’acte de libéralité en lui-même, sont celles du droit privé. Le disposant peut donc y inclure toutes les clauses usuelles en la matière et grever celle-ci de charges et conditions. Celles-ci doivent cependant être compatibles avec la future utilisation du bien par la personne publique et ne pas rendre impossible l’exécution de la libéralité.
La validité et l’interprétation des libéralités ne peuvent être appréciées que par le juge judiciaire, le juge administratif n’étant compétent que pour apprécier les actes administratifs ayant accepté la libéralité.
Les règles du droit privé, relatives aux libéralités et issues du Code civil, vont devoir se combiner avec celles du droit public régissant la dévolution et la gestion des biens du patrimoine de la personne publique.
Aux termes des dispositions du Code général des collectivités territoriales, le conseil municipal statue sur l’acceptation des dons et legs faits à la commune. Le maire peut accepter les dons et legs à titre provisoire et former, avant l’autorisation du conseil municipal, toute demande en délivrance. Par ailleurs, il peut, par délégation du conseil municipal, accepter les dons et legs qui ne sont pas grevés de charges ou conditions.
Les règles propres aux donations
En matière de donation, il y a généralement lieu à acceptation provisoire par le maire, qui a pour effet de rendre la donation irrévocable alors même que le donateur viendrait à décéder avant l’acceptation définitive par le conseil municipal. En pratique, après avoir accepté provisoirement et fait procéder s’il y a lieu à une expertise des biens, objet de la donation, le maire invite le conseil municipal à se prononcer, notamment sur les conditions particulières de la donation. La délibération du conseil municipal l’autorisant à accepter définitivement la donation rétroagira au jour de l’acceptation provisoire. Précision ici faite que la donation doit être reçue par acte notarié et il n’est pas possible de recourir à un acte administratif.
Cependant, de nombreux dons manuels sont effectués sans formalisme. Cette pratique a été validée par la Cour de cassation. Mais cette procédure exclut alors tout contrôle du notaire ou la possibilité d’introduire des clauses particulières et est contraire au principe d’acceptation de la donation par l’organe délibérant.
Les règles propres aux legs
Tout notaire constitué dépositaire d’un testament contenant un legs en faveur d’une commune est tenu, dès l’ouverture du testament, d’adresser au maire la copie intégrale des dispositions testamentaires. En cas de legs à une commune, les héritiers sont admis à formuler des réclamations relativement aux dispositions testamentaires auprès du ministre de l’Intérieur, dans un délai de six mois à compter de l’ouverture du testament. En cas de réclamation, le ministère informe le maire ou le représentant de l’établissement. La commune ne peut alors accepter le legs qu’après autorisation donnée par décret en Conseil d’État. Il convient donc d’attendre l’expiration du délai de réclamation avant de faire accepter définitivement le legs. En ce qui concerne les actes à établir pour recueillir un legs, il existe les mêmes procédures que pour une personne privée.
Entrée du bien dans le patrimoine de la personne publique
Le bien objet de la libéralité va entrer dans le domaine de la commune et dès lors, en fonction de sa nature et de sa destination, va être inclus soit dans le domaine public, soit dans le domaine privé de la commune et être soumis en conséquence aux statuts et aux règles de fonctionnement propres à ces domaines, notamment quant aux règles de l’inaliénabilité et de l’imprescriptibilité propres au domaine public.
Rappel : les libéralités en faveur des personnes publiques sont exonérées de toute perception des droits de mutation à titre gratuit.
UNE POSSIBILITÉ DE REVENIR SUR LES CHARGES ?OUI MAIS AVEC L’ACCORD DU JUGE…
La nécessaire exécution des charges régulièrement acceptées
Au plan des principes, lorsqu’une libéralité grevée de charges a été acceptée par son bénéficiaire, celui-ci est tenu d’exécuter lesdites charges. La circonstance que le bénéficiaire de la libéralité soit une commune est à cet égard indifférente. Cela ne le dispense nullement de l’exécution des charges qu’elle a régulièrement acceptées et dont elle ne peut s’exonérer qu’aux termes d’une procédure régulière de révision judiciaire des charges et conditions, diligentée conformément aux dispositions des articles 900-2 à 900-8 du Code civil.
La procédure de révision judiciaire des charges et conditions
En vertu des dispositions susvisées, le juge peut autoriser la modification de cette charge. Pour être admise, une telle action suppose que quatre conditions soient réunies :
– L’exécution de la libéralité est pour le gratifié extrêmement difficile ou sérieusement dommageable : seuls les changements de circonstances entraînant les conséquences les plus graves sont susceptibles de donner lieu à révision des charges. Cependant, la jurisprudence se montre souple, et le juge peut en conséquence aménager l’exécution des charges ou autoriser la vente du bien en ordonnant l’emploi du prix de vente en rapport avec la volonté du disposant.
– L’évolution de la situation contemporaine de la libéralité : une révision n’est pas admise si la lourdeur dénoncée existe dès l’origine. La loi exige une aggravation par suite d’un changement de circonstances résultant d’une dépréciation économique du bien, de l’évolution des mœurs ou des pratiques sociales, ou encore l’évolution technologique ou médicale. Ce changement de circonstances doit être extérieur à la personne du gratifié, postérieur à la date d’effet de la libéralité, et ne devait donc pas être connu de lui à cette date. Il n’est pas besoin qu’il soit imprévisible, il suffit que ses incidences sur l’exécution de la libéralité soient effectives.
– Les diligences du gratifié : le gratifié doit justifier des diligences qu’il a faites pour exécuter ses obligations.
– Un délai de dix années : la révision ne peut être demandée que dix ans après la mort du disposant ou une précédente révision.
Ce n’est que lorsque ces quatre conditions sont réunies que le juge tient de la loi des pouvoirs de révision très larges. Les mesures de révision sont celles édictées par le Code civil, soit l’aménagement ou la modification des charges, soit la restitution du bien, soit la cession de tout ou partie du bien.
La procédure de révision judiciaire, une procédure obligée
La commune ne saurait en principe se contenter d’une autorisation donnée amiablement par les héritiers. Étant ici précisé que si les héritiers donnent leur accord sur le principe de la modification des charges ou autorisent le cas échéant l’aliénation du bien légué, le risque d’une révocation judiciaire se trouve écarté.
Moréna Paget, notaire.
